破解用地困境 保障新能源發展合理空間需求

——專訪水電水利規劃設計總院綜合能源部主任辛頌旭

核心提要

●2060年我國風電、光伏發電總裝機容量將超過50億千瓦，考慮分佈式光伏上房、上牆不佔用土地以及風電光伏發電技術進步等因素，保守估計這些新能源發電設施用地近6000萬畝。

●通過“板上發電、板下種植、治沙改土、水資源綜合利用”等多位一體循環發展模式，可以帶動沙漠荒漠治理、耐旱植物種植、觀光旅遊等相關產業發展，形成清潔電力生產、防風固沙、生態修復等多位一體、治用並行、平衡發展的綜合體系。

《關於促進新時代新能源高質量發展的實施方案》（以下簡稱《實施方案》）圍繞新能源用地的堵點和難點，在完善新能源項目用地管制規則、提高國土空間資源利用效率、大力推廣生態修復類新能源項目等方面提出具體措施。

近日，水電水利規劃設計總院綜合能源部主任辛頌旭接受本報記者採訪，對《實施方案》相關內容進行解讀。

記者：爲什麼說目前我國新能源開發利用的土地資源約束明顯？

辛頌旭：風電、光伏發電等新能源設施要附着在土地上，不可避免地要與其他生產活動產生土地利用競爭。面向碳達峯碳中和要求，需要依賴土地維持高速大規模發展的新能源，在面對我國人多地少的基本國情和現代化建設的進程時，面臨的土地資源約束明顯。

十多年來，我國已經形成較爲明確的新能源項目用地規則。新能源項目用地目的多樣，涉及土地類型複雜，複合項目建設要求、是否改變地表形態的認定標準等具體要求尚未明確，風電光伏項目開發建設面臨着不小的合規性風險。

爲保證碳中和目標順利實現，按照2060年非化石能源消費比重達到80%以上的要求，2060年我國風電、光伏發電總裝機容量將超過50億千瓦，考慮分佈式光伏上房、上牆不佔用土地以及風電光伏發電技術進步等因素，保守估計這些新能源發電設施用地近6000萬畝，而風電場點狀線性用地貫穿涉及的土地範圍則多達2億畝，用地壓力不言而喻。

記者：《實施方案》在保障新能源發展合理空間需求方面的主要途徑有哪些？

辛頌旭：《實施方案》在保障未來新能源發展的用地用海需求時，強調是“合理空間需求”，是在“符合國土空間規劃和用途管制要求”“嚴格落實生態環境分區管控要求”“嚴格執行土地使用標準”“堅持生態優先”的基礎上，完善用地管制規則，提高土地利用效率。

完善用地管制規則方面，《實施方案》要求建立自然資源、生態環境與能源主管部門之間的協同機制，加強空間規劃之間協同，要充分利用沙漠、戈壁、荒漠等未利用地佈局大型風光電基地，將新能源項目的空間信息按規定納入國土空間規劃“一張圖”，統籌安排大型風光電基地建設項目用地用林用草。

這裏需要說明的是，沙漠、戈壁、荒漠是按照地貌、植被、氣候等因素分類的，在實際使用中需要以主管部門劃分的具體土地類型爲依據。根據第五次全國荒漠化和沙化監測結果，我國荒漠化土地面積261.16萬平方千米，遠超過第三次全國國土調查的未利用地地類面積，因此以沙漠戈壁荒漠爲重點的大型風電光伏發電基地建設也難免涉及使用林地、草地等農用地，需要統籌安排。

此外，在土地使用稅費上，不同省份土地產出不同，用地成本不一樣，以光伏電站租用農用地爲例，中西部土地租賃費約200～300元/畝·年，東部省份可達到1000元/畝·年，個別地方土地租金超過2000元/畝·年。土地使用稅費無法全國統一，爲了規範各地的土地使用稅費徵收，《實施方案》明確提出，地方政府要嚴格依法徵收土地使用稅費，不得超出法律規定徵收費用。

節約集約用地是我國國土空間利用的基本原則，新能源項目佔地面積大，空間利用效率提升潛力大。《實施方案》提出，要嚴格執行土地使用標準，將新能源項目分類分區用地面積嚴格控制在標準範圍內，不得突破標準控制；鼓勵推廣應用節地技術和節地模式，通過技術進步節約用地，新建項目用地節約集約化程度必須達到國內同行業先進水平。農光互補、林光互補、牧光互補、漁光互補等光伏複合項目是集約利用土地，是提高土地利用效率的新型節地模式。

去年以來，山東、河北、江西、河南等省份陸續發佈了光伏項目用地文件，對使用農用地的光伏複合項目進行嚴格要求，業界普遍解讀爲收緊光伏用地，這個問題可以辯證地看。一方面，有關省份光伏複合項目建設要求和認定標準都不健全，頒佈相關文件正是《實施方案》完善用地管制規則的要求；另一方面，《國土資源部 國務院扶貧辦 國家能源局關於支持光伏扶貧和規範光伏發電產業用地的意見》明確規定，建設光伏複合項目是在保障農用地可持續利用的前提下，要避免對農業生產造成影響，對使用永久基本農田以外的耕地佈設光伏方陣的，除樁基用地外，嚴禁硬化地面、破壞耕作層，嚴禁拋荒、撂荒，也就是說使用農用地建光伏複合項目要堅持以農林牧漁爲主、光伏爲輔的格局，只有板上板下都搞好了，纔是切實提高土地利用效率。

此外，爲了最大程度減少對海岸線的佔用和影響，《實施方案》還提出，要優化調整近岸風電場佈局，鼓勵發展深遠海風電項目，鼓勵“風光漁”融合發展，同時規範設置登陸電纜管廊，切實提高風電、光伏項目對岸線和海域資源的利用效率。

記者：《實施方案》提出大力推廣生態修復類新能源項目，這類項目有什麼特點？發展路徑是什麼？

辛頌旭：推廣生態修復類新能源項目，最初出發點是在日漸趨緊的用地約束下，引導用地要求不高的新能源項目往低效土地上佈局，實現土地的高效利用，拓展新能源開發空間，最終落腳在面向碳達峯碳中和情景的能源與生態融合發展。

風電光伏具有一定生態修復的效果。光伏陣列的阻風固沙與遮陰增溼作用，能有效促進植被恢復、土壤改良和局地小氣候改善。在石漠化、荒漠化地區開發新能源項目，通過“板上發電、板下種植、治沙改土、水資源綜合利用”等多位一體循環發展模式，可以帶動沙漠荒漠治理、耐旱植物種植、觀光旅遊等相關產業發展，形成清潔電力生產、防風固沙、生態修復等多位一體、治用並行、平衡發展的綜合體系。甘肅、青海、內蒙古、山西、安徽等地的光伏治沙項目、採煤沉陷區光伏領跑者項目等，已經通過實踐證明瞭新能源開發有一定的生態修復效果。

《實施方案》提出，要科學評價新能源項目生態環境影響和效益，研究出臺光伏治沙等生態修復類新能源項目設計、施工、運維等標準規範，從而進一步支持在石漠化、荒漠化土地以及採煤沉陷區等礦區規模化開展具有生態環境保護和修復效益的新能源項目建設，在保證生態優先的前提下，有效緩解新能源用地約束，提高清潔低碳能源供應保障水平。